《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》(以下简称“《意见》”)正式印发。此次改革的最大特点，就是根据城市规模不同，对各类城市的户籍改革作了分类。根据意见，今后要“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件和严格控制特大城市人口规模”。

　　通观《意见》全文，最为重要的就是“有序”，它在文件中共提及9次，是整个文件的关键词。主要体现在四个方面：一是整个户籍改革要“积极稳妥、规范有序”；二是要“促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化”；三是要“合理引导农业人口有序向城市转移”；四是要“引导农业转移人口有序流转土地承包经营权”。

　　“积极稳妥、规范有序”说的是此次户籍改革的指导原则；“有序实现市民化”则是指该如何对已经进城的农民工实现市民化，要有先来后到，而不是一步到位；“农业人口有序向城市转移”是指农民不能随便进城，最好要先小后大，先到中小城市然后进特大城市；“引导农业转移人口有序流转土地承包经营权”指的是当农民离开农村进入城市时该如何处置以前的农地。

　　9个有序涉及农民脱离农业进入城市的各个方面，体现了政府对农民工市民化的极端重视。之所以要强调“有序”，估计是体现了政府对“失序”的恐惧。中国目前的城市化率刚刚超过50%，假如在一两年之内城市化率就达到70%，这当然令地方政府恐惧，因为潮水般的人流对基础设施和公共服务造成巨大压力，最终的结果可能是城市不能让生活更美好，而农村和农业则会因为人口的急剧减少而凋零。如果是这样，那就是个人和社会的双输：无助于改善个人境遇，也会让社会发展停滞。

　　事实上，从80年代开始，小城镇战略一直是优先发展战略。1980年，中央提出要“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市。”1990年，严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市。在1998年十五届三中全会首次提出了“小城镇，大战略”。2000年中共中央和国务院《关于促进小城镇健康发展的若干意见》指出，“大中小城市和小城镇协调发展的道路，将成为中国推进现代化进程的一个新的动力源。”而在2002年的十六大报告又重申了“坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路”。

　　为什么小城镇会成为优选项？我们不能不提到费孝通先生于1983年在《