样明显的分歧，就在于对政策变通认识上存在差异。政策变通有积极和消极之分：“创造性执行政策”是积极的政策变通，这种变通是为了更好的执行政策，而不是为了违背政策，做到原则性和灵活性的统一；“上有政策、下有对策” 从本质来说是一种消极的政策变通，它过分的强调了灵活性，违背了政策的基本精神，是对原政策的背离。
在实际的政策执行中，“上有政策、下有对策”具体表现为对原政策的替换性执行、选择性执行、象征性执行等三种。
替换性执行就是指表面上和上级政策一致，实际上却实施相违背的方案，使上级政策落空。在煤矿安全生产政策执行中，政策的替换性执行就是地方政府及其职能部门对中央政策“阳奉阴违”，例如在核定矿井的生产能力上，政策规定“年生产能力低于3万吨的小煤矿一律关闭”，但在有的地方，核定生产能力走过场，甚至造假，把一些等于或低于3万吨的小煤矿核定为4万吨、6万吨以规避中央的政策。政策的本意是加大对小煤矿的处理力度，进行煤矿资源整合，进而减少安全生产隐患，作为该政策的“对策”却加大了安全生产的隐患，因为要完成4万吨、6万吨的生产任务对于本不合格的矿井来说只有超时，超量开采才能达标，这无疑是对安全生产政策的挑战。
选择性执行又叫政策截留，被群众形象的比喻为“肠梗阻”。指的是政策执行者对政策的精神和内容故意曲解，断章取义，各取所需。选择政策中对本地方、本部门甚至执行者本人有利的部分来执行。例如，地方政府在执行煤矿生产政策时，注重对煤矿开采带来的经济效益，注重煤矿经济带来9 7 3 12345 4 8 : 来源：中国安全天地网
的政绩，注重煤矿经济对当地财政的贡献，对这部分政策的执行很到位，但同时，煤矿生产政策中要求地方政府合理利用矿产资源，防止滥采滥挖，保护环境，注重对人员的安全培训等方面由于经济利益不明显就得不到执行者的重视。象征性执行就是政策执行过程中，“不求神似、只求形似”[3]表面上是对政策不折不扣执行，实际上却达不到执行的效果。例如，《安全生产法》要求所有的煤矿都必须要证照齐全，要求各地监管部门严格证照的审批，加大检查力度，杜绝无照开采。可是许多发生矿难的煤矿事后查明都属于证照不全、无照经营或者一证多井，或者是本应关闭的矿井却以资源整合的名义保留，煤矿企业甚至以矿井整合代替资源整合，这就说明各监管部门没有很好检查监督，甚至和矿主一起弄虚作假，共同应付上级的检查。
二 上有政策、下有对策存在的原因
（一）利益最大化追求是上有政策、下有对策现象的根本因素。
公共政策本质上是对一定社会关系中不同群体的利益进行的权威性划分。政策执行活动就是对利益的重新配置。而追求利益，是人之本性，“夫凡人之情，见利莫能勿就，见害莫能勿避”，[4]可以看出，趋利避害是人之共性；在社会生活中，人们之所以从事政治经济活动，其根本的动因在于人们实现自己利益的要求；不同的社会阶级、集团、政党、个人从事政治经济参与活动，同样是为了通过影响政策，进而实现自己的利益，因此，利益是政治经济生活的主旋律，[5]这就必然导致各个利益群体为了本身的利益进行博弈，力求自己的利益
