最大化。上有政策，下有对策就是执行主体或者政策指向的目标群体在追求自身利益最大化过程中，一味强调地方利益、部门利益甚至是个人利益而对原政策的支解曲解。就地方政府来说，在有些地方，煤矿经济是当地主要的经济支柱，财政的主要来源，关闭不合格的煤矿就是减少了财政收入，减少了官员的政绩，地方政府及其官员出于地方利益的需要对中央要求清理小煤矿，关闭不合格的矿井的政策软拖硬抗，拒不执行，为查封的煤矿说情，打招呼；就政策目标指向群体即矿主来看，煤矿开采的巨额利润是其逃避政策的规制，大搞上有政策，下有对策的原始动力。资本只要有“有50%的利润就能铤而走险，为了100%利润就敢践踏一切人间法律，有300%利润就敢犯任何罪行，甚至冒绞首的危险”。
（二）权力寻租是造成上有政策、下有对策的关键原因。
政策执行效果在很大程度上取决于政策执行人员对自身的角色定位。执行人员一方面扮演着政府机关代理人的角色，充当公共角色；同时又作为普通社会的一员，充当私人角色。公共角色要求其代表人民利益不折不扣的贯彻执行政策，然而，应然判断终究不等于实然判断，理想的行为规范和行政实践之间毕竟存在一定差距，由于 “经济人”理性的存在，政策执行者也在时刻追求自己利益最大化的执行方式，[6]由于制度的不完善，这种角色错位极有可能导致权力寻租。
权力寻租是权力所有者利用公权力直接寻求非生产性利润的活动，是通过权力去参与商品交换和市场竞争以获取物质利益。“权力寻租” 腐蚀的就是政策执行主体，通过政策执行主体角色异化改变公共政策的本意，使政策执行走样，甚至落空。在煤矿生产管理领域的“权力寻租”具体表现“官煤勾结”：官员或者利用公权力为不合格的，内藏安全隐患的小煤矿提供“官府”保护来获取利益；或者利用为煤矿企业办理采矿许可证、煤炭生产许可等证照收受贿赂，甚至官员及其家属自身就是矿主和股东；“官煤勾结”是公权力对煤矿经济生产的不正当的介入导致的权力腐败。政策目标指向群体即矿主通过利益回报的方式与政策执行官员结成了利益共同体，双方各取所需，却给人民生命财产的巨大威胁，破坏了政策的权威性。“官煤9 7 3 12345 4 8 : 来源：中国安全天地网
